2016년도 예산안의 주요 내용 및 쟁점

국회입법조사처 정도영

서론
정부는 지난 9월 11일 ‘2016년도 예산
안’과 ‘2016년도 기금운용계획안’ 그리고
‘2015~2019년도 국가재정운용계획’ 등을
국회에 제출하였다.
정부는 내년도 예산안을 재정건전성을 크
게 훼손하지 않는 범위 내에서 경제활성화
를 위한 재정의 역할을 강화할 수 있는 수
준으로 편성하고, ‘청년희망’, ‘경제혁신’,
‘문화융성’, ‘민생안정’ 등에 중점 투자하기
로 하였다. 그리고 국정과제를 차질 없이
지원하고 4대 구조개혁 이행을 통해 경제
체질개선을 뒷받침하기로 하였다.
정부가 편성한 예산안은 저성장과 중국
경제 둔화 등 우리 경제의 대내외적 불확실
성이 확대되고 있는 상황에서 경제에 활력
을 불어넣는 재정의 역할을 강조한 것이라
는 점에서 긍정적으로 평가할 수 있다. 그
러나 재정규모 확대에 따른 재정건전성 문
제, 효과적인 재원배분 등 우려의 목소리도
동시에 제기되고 있다.
이 글에서는 2016년도 예산안의 주요 내
용을 정리하여 쟁점사항을 살펴보고 향후
국회의 예산안 심의에 대한 방향을 제시하
고자 한다.
2. 예산안의 주요 내용
정부가 발표한 2016년도 예산안의 주요
내용을 살펴보면 다음과 같다.
정부는 2016년 예산과 기금을 포함한 총
수입을 2015년(본예산 기준)보다 9.1조 원
(2.4%) 증가한 391.5조 원 수준으로 편성
하였다. 이는 국세수입이 경기회복 지연 등
으로 올해보다 2조 원(0.9%) 증가에 그치
나, 기금수입은 사회보장성 기금 수입 증가
등으로 7.6조 원(5.6%)이 증가할 것이라는
전망에 기인한 것이다.
총지출은 2015년(본예산 기준)보다 11.3
조 원(3.0%) 증가한 386.7조 원으로 편성
하였다. 이는 어려운 세입여건 하에서도 경
제활성화를 효과적으로 지원하고 중장기 재
정건전성도 유지하기 위한 수준이라는 것이
정부의 설명이다.
관리재정수지(GDP 대비)의 경우 적자폭
이 2015년에 비해 확대(△2.1%→△2.3%)
되고 국가채무의 경우도 그간 누적된 세수
결손, 2015년 추경편성, 부동산 거래 증가
에 따른 주택채1) 발행 확대 등으로 2016
년에는 올해 595.1조 원(38.5%)보다 50.1
조 원 증가한 645.2조 원(40.1%) 규모로
전망되었다.
이에 대해 정부는 향후 강도 높은 재정개
혁, 재정지출 증가율 조정 등을 통한 재정
건전성 제고와 구조개혁 가시화로 ‘경제성
장→세입기반 확충→재정건전성 제고’의 선
순환 구조를 유도하여 2019년까지 재정수
지를 △0.9%로 개선하고 국가채무도 2016
년 이후에는 증가속도가 감소하여 2018년
이후에는 국가채무 비율이 하락세로 전환할
것으로 전망하였다.
한편, 2016년 총지출 386.7조 원의 분야
별 재원배분현황을 살펴보면, 보건ㆍ복지ㆍ
노동 분야에 금년보다 11.3% 증가된
122.9조 원(11.3%)이 편성되어 비중 및
증가율 면에서 가장 높은 수준으로 편성되
었다2).
정부가 금번 예산안을 통해 제시한 중점
투자 과제는 다음과 같다.
첫째, 일할 능력을 키우고 일할 기회를
확대하는 방안의 제시이다. 이를 위해 양질
의 직업훈련을 통한 청년 취업역량 제고,
2) 일반ㆍ지방행정 60.9조 원, 교육 53.2조 원,
국방 39.0조 원, SOC 23.3조 원, 농림ㆍ수산
ㆍ식품 19.3조 원, 공공질서ㆍ안전 17.5조 원,
산업ㆍ중소기업ㆍ에너지 16.1조 원, 환경 6.8
조원, 문화ㆍ체육ㆍ관광 6.6조 원, 외교ㆍ통일
4.7조 원 순으로 배분되었다.
준비된 CEO 육성 및 상생협력을 통한 일
자리 확대, 일자리 사업 통합ㆍ원스톱 지원
등을 통하여 일자리 기회를 확대하고, 사회
보험 보장성 강화를 통하여 노동시장 구조
개혁을 뒷받침하고 복지ㆍ창업과 연계한 고
용서비스 강화로 고용안전망을 확충하기로
하였다.
둘째, 경제활성화를 적극 지원하는 방안
의 제시이다. 정부는 맞춤형 통합 지원으로
벤처ㆍ창업 생태계 활성화, 선택ㆍ집중, 수
요에 기반한 R&D 성과 제고 등을 통하여
성장동력을 창출하고, 시장ㆍ품목 다각화로
수출 활력 제고, 중소기업 및 소상공인 경
쟁력 강화, 제조공정 혁신, 에너지 신산업
창출 등을 통하여 수출ㆍ중소기업의 성장과
신산업을 지원하기로 하였다. 그리고 교통
ㆍ물류망 및 지역 산업기반시설 확충과 지
역주도 발전프로젝트를 추진하여 지역 경제
를 활성화하기로 하였다.
셋째, 문화 창조 선순환 체계 구축을 위
한 방안의 제시이다. 정부는 문화창조융합
벨트, 융복합ㆍ지역 기반 콘텐츠 발굴 등을
통해 문화 창조 선순환 기반을 구축하고 한
류와 콘텐츠의 융복합지원, 특화관광자원
개발 및 보건ㆍ의료산업 육성을 통해 고부
가가치 서비스산업을 육성하기로 하였다.
넷째, 맞춤형 복지, 안전한 생활여건 조
성을 위한 방안의 제시이다. 정부는 저소득
층, 장애인, 아동ㆍ어르신 등 수혜대상별
생활안정 지원을 강화하고, 영유아, 학생,
중장년, 어르신 등 생애주기별 복지서비스
를 강화하기로 하였다. 그리고 감염병 예방
및 대응역량 제고, 국민생활 밀착형 안전ㆍ
치안서비스 확충 등 안전ㆍ신뢰 사회 조성
방안을 마련하였다.
3. 예산안의 주요 쟁점 사항
정부가 발표한 내년도 예산안은 추경 등
으로 조성된 경기회복 모멘텀을 유지ㆍ확산
하고 중장기 재정건전성 회복을 동시에 고
려해야 하는 정부의 고민이 반영된 것으로
평가할 수 있다.
그러나 정부가 기대하는 효과를 극대화하
기 위해서는 국회의 심의과정에서 다음과
같은 사안에 대한 검토가 필요할 것으로 보
인다.
(1) 낙관적인 성장전망
정부는 내년도 경제성장률을 3.3%로 전
망하고 이를 바탕으로 예산안을 편성하였
다. 올해 하반기부터 경기가 회복세를 보
이고 있으며, 이러한 추세는 내년까지 이어
져 올해보다 3.4%가 증가한 223.1조 원의
국세수입이 가능하다는 점을 강조하였다.
경제전망을 보수적으로 수행했다는 것이
정부의 설명이나 국내외 주요 기관의 경제
전망과는 다소 차이가 있다3). 한국은행은
최근 올해 경제성장률 전망을 2.8%, 내년
도 경제성장률을 3.1%로 전망하였으며,
LG 경제연구소는 내년도 우리나라의 경제
성장률이 2.7%에 그칠 것으로 전망하였다.
3) 한국경제, 「내년 국민소득 ‘뒷걸음질’…성장률
도 2.7%」, 2015년 9월 15일자.
그리고 무디스(Moody's Investors
Service)는 최근 내년도 우리나라 경제성
장률 전망을 3.4%에서 2.5%로 낮추었으
며, 모건스탠리(Morgan Stanley)도 내년
우리나라 경제성장률 전망을 3.2%에서
2.2%로 낮추었다.
우리나라는 최근 3년간 세수 부족으로 재
정운용에 어려움을 경험한 바 있고, 이는
추경편성의 원인이 되기도 하였다는 점에서
보다 보수적인 시각의 성장률 전망이 요구
된다고 하겠다.
(2) 중장기 재정운용 실효성 제고
중장기 재정운용전략과 재원배분 방향을
제시하기 위하여 도입한 국가재정운용계획
의 실효성을 제고할 필요가 있다.
국가재정운용계획은 단년도 예산편성 방
식의 문제점을 극복하기 위하여 2005년부
터 예산안과 함께 국회에 제출되고 있으나
국가재정운용계획에서 정부가 제시한 중장
기 재정운용전략에 대한 국민들의 신뢰가
저하되고 있는 실정이다.
실례로 정부는 ‘2010~2014년 국가재정
운용계획’을 통해 재정건전성 제고를 위하
여 총지출증가율을 총수입증가율보다 낮게
관리하기로 하는 등 중장기 재정운용에 대
한 원칙을 제시하였다. 그러나 작년4)에 이
어 올해도 총지출증가율(3.0%)을 총수입증
가율(2.4%)보다 높게 편성한 것은 정부가
스스로 정한 원칙을 지키지 못한 것이라고
할 수 있다.
국가재정운용계획과 예산안과의 연계가
원활하지 못할 경우 국가재정운용계획이 예
산안 심의과정에서 활용되지 못하는 등 국
가재정운용계획 제도가 형식적으로 운영될
수밖에 없다.
그러므로 향후 국회의 예산안 심의과정에
서 국가재정운용계획의 실효성 및 구속력을
강화하는 방안에 대한 논의가 진행되어야
4) 2015년 예산안(본예산 기준)은 총지출증가율
5.7%, 총수입증가율 3.6%로 편성되었다

할 것이다.
(3) 재정건전성 제고 방안
정부는 내년도 재정수지 적자폭 확대, 국
가채무 증가 등 재정건전성에 대한 우려에
대해 세계 주요국의 국가채무 동향에 비추
어 걱정할 수준은 아니라는 점을 강조하고
있다.
그러나 우리나라의 경우 국가채무의 증가
속도가 빠르고 저출산ㆍ고령화 사회가 심화
되는 등 가까운 미래에 재정수요 확대가 불
가피하다는 점에서 지나친 낙관은 경계할
필요가 있다. 특히 내년도에는 우리나라 국
가채무 규모가 GDP 대비 40%를 상회할
것으로 예상된다.
이와 같은 측면에서 정부는 매년 선진국
사례를 들어 국가채무 관리에 여유가 있다
는 설명만 되풀이 할 것이 아니라, 국가채
무 관리를 위한 보다 구체적이고 실제적인
방안을 제시하여야 관련 우려를 불식시킬
수 있을 것이다.
그리하여 국회의 심의과정에서 다음과 같
은 재정건전성 제고 방안에 대한 논의가 요
구된다고 할 것이다5).
첫째, 재정준칙에 대한 논의가 필요하다.
정부는 ‘2015~2019년 국가재정운용계획’
에서 중장기 재정건전성 강화를 위하여 재
정준칙 제도화 노력을 추진하기로 한 만큼
국회의 예산 심의과정에서 구체적이고 현실
적인 재정준칙이 도출될 수 있도록 노력할
필요가 있다.
대부분의 선진국들이 재정건전성 제고를
위해 재정준칙을 도입하고 있는데 비해 우
리나라는 아직 법제화된 재정준칙을 마련하
지 못하고 있다.
그러므로 중장기적으로 재정준칙의 법제
화를 목표로 하되, 단기적으로 재정규율을
강화할 수 있는 다양한 방안들에 대한 논의
가 필수적이며, 특히 정해진 재정규율을 지
5) 조선일보, 「국가채무비율 40% 넘었는데…구호
에만 그친 ‘예산 구조조정’」, 2015년 9월 10일
자.
속적으로 운용할 수 있도록 효과적인 강제
수단에 대한 논의도 필요하다.
둘째, 세입 기반 확대 등을 포함한 총수
입 증대방안에 대한 논의가 요구된다.
최근 세수 부족으로 인하여 재정건전성
훼손뿐 아니라 정부가 계획했던 사업의 불
용을 초래해 경제활성화를 위한 재정의 역
할을 저해하는 요인이 되고 있기도 하다.
그러므로 현실적이고 구체적인 세입기반
확대에 대한 논의가 진행되어야 할 것이다.
이 정부 출범 당시 공약가계부에서 제시한
재정구조 개혁을 통한 세원 마련의 성과를
제고하고, 중장기적으로 증세 등 새로운 수
입원을 확보하는 방안을 포함한 폭넓은 논
의가 진행되어야 할 것이다.
4. 결론
정부가 편성한 내년도 예산안은 경제활력
제고를 위해 재정건전성을 상당부분 양보한
것으로 평가된다.
이는 우리 경제의 여건을 감안한 조치라
는 점에서 긍정적인 평가도 있으나, 재정지
출 승수가 감소하고 있는 우리나라의 상황
을 감안하면 기대효과는 제한적이라는 우려
도 동시에 제기되고 있다.
재정지출의 효과가 제한적으로 나타날 경
우 경기회복과 재정건전성은 모두 요원해진
다는 점에서 어느 때보다 신중한 판단이 요
구된다.
그러므로 향후 국회의 심의과정에서는 정
부가 기대한 효과가 극대화되도록 재원의
총량에 집중하기 보다는 개별사업의 효과를
중심으로 재원이 합리적으로 배분될 수 있
는 기준이 마련되어야 할 것이다.
그리고 정부가 간과할 수도 있는 재정건
전성 제고에 대한 효과적인 방안이 보완되
기를 기대해 본다.